发展基层民主：从群众最关心的问题入手

　　　　最近我看到一篇报道说，有的地方自从实行“一事一议”制度以来，全乡只有一次公路的事情议成过，其他的事情要么议而不成，要么议成了农民也不掏钱。带来“难议难决难行”，即“事难议、议难决、决难行”的问题，有的干部抱怨少数人常常“把好事搅黄了”。表面上看，村民自治的民主制度陷入了困境，但认真想一想，我们应该为出现这样的民主难题感到高兴，因为它从一个侧面反映了村民自治在农村得到了基本的然而又是真实的落实。——他们开始在修路、建桥、学校费用等与他们日常生活密切相关的事情上有了做与不做的发言权了。发展基层民主，要从广大人民群众最关心的事情入手，实行村务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业。

　　要解决这样的难题，笔者认为必须从三个方面健全认识、做好准备、积极推进。具体地说就是从思想上必须对民主有全面的认识，不能将民主过分的理想化，在困难面前，切不可以轻率地妄断：农民的素质差，在中国农村实行自治只不过是政治浪漫主义而已；从时间上必须有足够的准备阶段，培育公共理性，养成责任意识；从过程上必须充分发挥政治智慧，提高发展民主政治的能力，提高管理社会的水平，依靠公正的程序达到实现民主的目标。要将民主活动引向社会生活更多领域，特别是那些群众高度关注、发生利益冲突比较多的领域。如土地承包、征地、修路等事项都应成为基层民主生活的内容，相关议题应交由村民会议、村民代表大会以及村支两委会讨论。应该逐步扩大参与主体、开拓参与途径、增加参与领域，满足人民群众日益增长的参与需求。要围绕群众高度关心、与群众利益密切相关的问题和重要事项，开展多种形式的民主参与活动，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。

　　笔者原来是名教师，去年响应党的号召投身农村，当了个一支书。刚到村时，遇到了许多难题。开村民代表大会，群众总是到不齐。后来，为了开好会议，我每次都安排一个村民关心的话题作为中心内容。这样，很容易调动他们的热情和积极性。譬如，近来我跟我驻村的张特阳支书商量怎样做好村里的公路硬化。我们达成了一致意见，路一定要修，而且要修好。但是困难很大，主要是资金问题。“通畅工程”县里计划每公里拨款12.5万元，实际上每公里至少需要19万元。修3公里水泥路，缺口资金19.5万元，而南华村没有任何遗留资金，要修路只能靠自筹和向上级部门去要。村里必须做两手准备。首先，我召开了个村民代表会议，让每个代表充分发表自己的看法，这次会议人员都来齐了，个个慷慨激昂，份份发表意见。我收集了他们的典型，在群众大会时对那些好的意见和看法给予了肯定和表扬。这次会议大家达成了一致意见，形成了要想富先修路的共识，为以后工作的开展打下了好的基础。

　　发展基层民主要推进决策科学化、民主化，深化村务公开，依法保障村民的知情权、参与权、表达权、监督权。比如看到有些村民投票的积极性不高，就会怀疑村民是否有民主的诉求，怀疑村民的素质太低，甚至怀疑在中国推行村民自治的必要性，而不去改革某些不合理的制度环节，进一步推进村民自治的进程。村民自治中遇到的民主难题反映了基层干部的现实困境，比如流动人口的选举问题。这几年一些地方发生了村民的民主诉求事件，从某种角度看，都是因为制度实行缺位，制度落实不到位，和违背了制度的规定性造成的。要解决这个问题，笔者认为也不难。从今年春天，我在南华村推行契约化制度管理，包括３种形式：经济事项签合同，社会事务签协议，公共事务和决策靠纪要。明确村级组织与村民、村民与村民之间的权利义务。大到村级管理，小到栽树堆草，村里都通过契约详细确认。有了契约，平时办事有依据，调解矛盾有根据，打起官司有证据，从源头上预防和化解了矛盾纠纷。一些群众说：“红口白牙不如白纸黑字。”还有村的重大决策和财务要公开。这两手都抓落实了，村务公开就到家了。今年，我村发生矛盾纠纷和信访案件为零。

　　广西西部山区合寨村，是我国村民自治起步的地方。20世纪70年代后期，随着人民公社和生产大队这种一元政治体制的终结，社会治安和公共管理的职能同时也随旧体制消失了，于是村里连续发生多起耕牛被盗的事件以及乱砍滥伐等严重现象，在这种情况下，村里的老党员发起召开户主会议，每人发一张白纸，选举村里年轻、有文化、敢于制止不法行为的人为村里领头人。在选举产生村里领导人以后，他们订立了村规民约，组织治安联防，村内自我约束，村外搞好防范。村民委员会担负起村民自我管理、自我教育、自我服务的功能。

　　这里村民自治的一个重要的前提就是合寨村的村民已经具有了一些共识性思维，如利益保护意识，责任共担意识。一纸村规民约说到底是村民对自己责任的规定和遵守。从中我们可以看到格拉诺维特提出的“共享性思维”。他认为，影响人们行为的因素是具体的社会关系。经济活动是嵌入在具体社会关系之中的，只有在具体的社会关系中，我们才能理解具体的经济活动、它们的内容和形式。而本文开头记者报道的民主难题，在笔者看来，最关键的问题是当地的村民没有形成这样一个“共享性思维”。也就是在村民之间、在村民和村官之间没有形成互相信任的文化，没有形成利益共享、风险均摊、责任共担的意识和习惯，因此，民主决策没有真正的形成，民主管理很难实施。

　　笔者认为管理民主要从群众最关心的问题入手，这样容易形成“共享性思维”，群众自己的事情自己管、自己办，这样才能逐步扩大基层民主，完善基层民主管理制度，发挥社会自治功能，保证人民群众依法直接行使民主权利。